Quand le gardien du Temple devient le sauveur des marchés financiers

Le paradoxe (européen) du moment tient peut-être dans un constat : la Banque centrale européenne, créée sur le modèle de la Bundesbank et imprégnée dès l’origine par l’ordo-libéralisme[1], intervient de plus en plus, en dehors de son cadre institutionnel et doctrinal d’origine qui lui interdit tout prêt aux Etats et la cantonne à la lutte contre l’inflation. Cette évolution inquiète voire révolte ses inspirateurs les plus zélés. Les dirigeants et économistes allemands néolibéraux, de OtmarIssing à Jens Weidmann refusent cette évolution. Le président de la Bundesbank, est aujourd’hui isolé et même moqué en tant qu’incarnation du refus de cette évolution au sein du Conseil des gouverneurs[2].

L’ascension et l’évolution doctrinale apparemment sans limite de la BCE dans l’espace des institutions de l’UE[3] est d’autant plus significative qu’elle est un produit de la crise financière qui a fait irruption en 2007-2008, et qu’elle correspond avant tout à une reconfiguration de l’ordre économique et financier face aux conséquences de cette crise. Au fil de celle-ci, la BCE a mobilisé diverses techniques pour éviter l’effondrement du système financier et de la monnaie unique : interventions massives sur le marché interbancaire « gelé » par la menace des créances douteuses dès 2008 ; baisse des taux jusqu’à des niveaux historiquement très bas en termes nominaux, avec ce que cela implique de rupture à l’égard de la doxa anti-inflationniste ; crédits sans limite aux banques en difficulté, au risque de l’aléa moral[4] ; prêts aux Etats fragilisés sur le marché secondaire qui contournent habilement la « lettre » des traités ; annonce solennelle d’interventions potentielles sans limite si l’euro est menacé[5]

Le « temple de la stabilité monétaire », souvent perçu – non sans raison- comme un monolithe fait de dogme orthodoxe[6], s’est ainsi trouvé placée malgré lui en position de « gestionnaire de crise » pragmatique, contraint d’intervenir au quotidien avec toutes les ressources en son pouvoir face à la prolifération des risques, fût-ce au prix d’innovations technico-financières aux limites de ses possibles juridiques[7].

Sa fonction de gardien de la  « stabilité financière » et plus simplement de la « stabilité monétaire » est devenue une évidence aujourd’hui, comme elle l’est pour les autres banques centrales partout dans le monde, alors que l’instabilité chronique du capitalisme financier ne se démentit pas. Ces derniers jours, face aux intenses mouvements de capitaux qui ont affecté plusieurs places financières « émergentes » et fortement déstabilisé le marché des changes, les banques centrales ont à nouveau été les « pompiers » face à un nouvel accès de stress financier, qui trouve son origine dans l’action monétaire de l’une d’entre elles, la Fed[8]. « Pompiers pyromanes », selon l’expression de Patrick Artus, elles le sont donc plus que jamais…

La BCE face à la menace de déflation

« Temple d’orthodoxie », la BCE s’est engagée dans des politiques monétaires fortement interventionnistes pour faire face à la fragilité du système financier européen : taux proches de zéro et prêts illimités aux banques. Au moment où la Fed entreprend de sortir progressivement de sa politique dite de« Quantitative Easing » (qui consiste à acheter sans limite des bons du Trésor, faisant ainsi « tourner la planche à billet »), la BCE est obligée de continuer à maintenir son activisme monétaire, faute de signaux encore suffisants de reprise. Elle doit maintenir cette orientation même si divers acteurs évoquent, en Europe aussi, le « retour à la normale » rendu possible par la (prétendue) reprise de l’activité[9].

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Le débat actuel qui s’intensifie[10] autour du concept de « déflation » illustre cet enjeu interne autant qu’externe, car il divise aussi le monde des économistes en Europe et au-delà[11]. Sans abandonner son discours et ses objectifs anti-inflationnistes, et tout en continuant d’afficher son déni face à tout risque de déflation[12], la BCE est contrainte de gérer la décélération de la hausse des prix au sein de la zone euro. Alors que les salaires sont maintenus à un bas niveau, voire poussés à une baisse rapide, par un chômage massif et par les pressions à la compétitivité-prix,  le risque d’entrer dans un cercle vicieux déflationniste semble chaque jour plus élevé. Cela limite bien sûr la portée du discours plus optimiste de « sortie de crise » et de « retour à la normale » qui est devenu la musique de fond du moment.

La stabilité financière comme mandat principal ?

En annonçant fin juillet 2012, par l’entremise de son président Mario Draghi, qu’elle interviendrait par « quelque moyen que ce soit » pour défendre la monnaie unique (« whateverittakes… »), la BCE a repoussé au moins provisoirement les menaces extrêmes dues à la spéculation financière, notamment contre les pays fragilisés par leur haut niveau d’endettement public. Ce « succès » est abondamment vanté comme une preuve de la capacité de la zone euro à résister aux chocs financiers.

Même si cette « rupture » ne doit pas être surestimée, car elle fait suite à des innovations pratiques tout aussi voire plus radicales depuis Mai 2010[13], elle marque bien le changement concret d’orientation des « finalités » de l’institution, et c’est bien elle qui suscite la réaction la plus vive du côté des « gardiens du temple » en particulier en Allemagne. Il est piquant de constater qu’Otmar Issing, le « père de la doctrine de la BCE », intervient depuis l’été 2012 face aux projets d’union politique et d’union bancaire portés par les dirigeants et, de sa nouvelle position de conseiller de Goldman Sachs, devient la mauvaise conscience ordolibérale de l’institution[14].

L’opposition entre une majorité de banquiers centraux « pragmatiques » emmenés par Mario Draghi et les « gardiens du temple » de plus en plus isolés au sein et autour de la Bundesbank, correspond avant tout à une division stratégique et géopolitique née des contraintes de la gestion de crise.Cette division affecte profondément l’unité des acteurs dominants de la politique monétaire et financière, et elle constitue  peut-être un sinon le principal facteur structurel de crise de la doctrine économique en Europe.La BCE est ainsi devenue un acteur paradoxal de déstabilisation idéologique, là où son attachement à la seule stabilité des prix devait garantir par elle-même la stabilité de la zone euro[15].

L’orthodoxie budgétaire : le consensus « en dernière instance »

Si la BCE a eu un rôle moteur dans l’imposition des politiques d’austérité budgétaire en Europe, c’est d’abord parce que les conditions historiques très particulières de la « crise de la dette » lui ont permis de « peser » très directement sur les Etats, en liaison étroite avec la Commission et le Fonds Monétaire International, mais aussi avec les ministères des finances nationaux, faisant d’elle non seulement le concepteur doctrinal (elle n’a fait qu’actualiser une très vieille doctrine, celle de l’« équilibre budgétaire »), mais aussi un acteur majeur de la mise en œuvre des plans d’ajustement[16].

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C’est peut-être aussi parce que, face à un déplacement de ses missions et à une évolution notable de son champ d’action, elle a pu retrouver sur ce sujet une unité sérieusement remise en cause par ailleurs. Ainsi, face à l’accroissement de son rôle de gardien financier de la zone euro, la BCE serait conduite à ce que l’on pourrait appeler une « fuite en avant » dans la conquête de pouvoirs économiques et politiques toujours plus étendus, au service du seul système financier[17].

La régulation du système financier et la concentration des pouvoirs

La pression à la mise en place d’une « union bancaire »[18] est bien sûr au cœur de la recomposition fonctionnelle qui affecte la BCE et fait désormais d’elle une institution aux pouvoirs tentaculaires, puisqu’ils concernent désormais aussi la surveillance au jour le jour des risques encourus par le système bancaire. Cela va impliquer des nouveaux services, du personnel, et sans doute une visibilité encore accrue dans l’espace public : elle sera « mobilisée » dès qu’une grande banque sera en difficulté.

Il faut cependant souligner que l’Europe est allée beaucoup moins vite que les Etats-Unis, eux-mêmes ralentis par une conjoncture politique peu favorable, dans la mise en place d’un cadre de régulation bancaire plus contraignant, et que la montée en puissance de la BCE sur ce dossier résulte d’un compromis politique pour le moins « poussif », où ni la Commission ni les Etats ne montrent guère d’enthousiasme pour contrôler les abus de la finance.

Lorsqu’elle deviendra le superviseur des plus grandes banques de la zone euro en novembre 2014, conformément à l’accord du 13 décembre 2013[19], la BCE concentrera les pouvoirs d’impulser la politique monétaire et, de facto, la politique de change de l’UE, de maintenir la stabilité financière dans la zone euro face aux menaces affectant les Etats, tout en définissant des orientations de politique budgétaire mises en œuvre dans les pays « sous assistance », et enfin de surveiller les risques au sein du système financier en supervisant les grandes banques.

Une telle concentration de pouvoirs ne peut rester longtemps sans contrepartie démocratique. Or, les faiblesses constitutives de la BCE n’ont pas été surmontées sur ce plan. La publicité des minutes du conseil, combattue avec acharnement par les dirigeants allemands (qui risqueraient d’apparaître dans tout leur isolement) n’est toujours pas acquise[20], et le président de la BCE n’a aujourd’hui guère de comptes à rendre devant les citoyens des Etats de la zone, en dehors de débats rituels menés dans le cadre aseptisé et lointain du Parlement européen. Les dirigeants de la BCE sont plus proches que jamais des institutions bancaires et financières qu’ils sont chargés de contrôler et réguler[21]. Les deux catégories de personnel sont en mesure d’imposer leurs choix aux acteurs politiques.

Si la BCE est plus visible désormais des citoyens, c’est surtout que, dans les pays où elle agit au sein de la « Troïka », elle ne peut plus revendiquer la neutralité d’un gardien de la stabilité aux mains blanches. Elle ne peut plus prétendre se cantonner à des actions techniques et lointaines, garantes du fonctionnement quotidien du bien public si « privé » qu’est la monnaie (unique).

Les effets concrets de ses interventions se mesurent quant à eux très directement avec les conséquences des politiques d’austérité : une immense dégradation du bien-être collectif accompagne ainsi la montée du chômage, la précarité de masse et la pauvreté dans un grand nombre de pays.Le démantèlement de l’Etat social qu’elle promeut renforce chaque jour les effets négatifs de la dynamique de crise économique[22]. Derrière son rôle de gardien de la stabilité financière, la BCE est devenue un vecteur de crise sociale et politique permanente, le cœur des contradictions du capitalisme européen vieillissant.

 Frédéric Lebaron

[1] Sur cette notion:HenrikUterwedde, « L’ordolibéralisme, un compromis allemand », Alternatives Internationales, 54, mars 2012 : http://www.alternatives-internationales.fr/l-ordoliberalisme–un-compromis-allemand_fr_art_1140_58301.html. Sur son role dans la doctrine de la BCE, voir par exemple Otmar Issing, The Birth of the Euro, Cambridge, Cambridge UniversityPress, 2008.

[2] Voir le portrait, comme toujours très complaisant, dressé par le Monde : http://www.lemonde.fr/economie/article/2013/06/10/jens-weidmann-le-gendre-ideal-qui-irrite-la-famille-euro_3427046_3234.html

[3] Sur le « champ de l’Eurocratie » : Didier Georgakakis (dir.), Le champ de l’Eurocratie. Une sociologie politique du personnel de l’UE, Paris, Economica, 2012. Nous étudions, dans une recherche en cours avec Didier Georgakakis, la montée en puissance des acteurs du pôle monétaro-financier (BCE, directions « économiques » et « financières » de la Commission et des Etats…) au sein des institutions de l’UE, en particulier face aux chefs d’Etat et de gouvernement.

[4] Ce terme économique désigne le risque qu’un acteur, sûr d’être sauvé en cas de faillite, prenne des risques démesurés et menace ainsi le système financier dans son ensemble.

[5] C’est la fameuse formule : « whateverittakes… », prononcée à Londres le 26 juillet 2012, qui résume cette « menace » d’intervention massive, dont le but immédiat est d’éviter les interventions les plus éloignées de la doctrine. http://www.latribune.fr/actualites/economie/union-europeenne/20130726trib000777701/il-y-a-un-an-mario-draghi-sauvait-l-euro-si-si.html

[6]Pour se convaincre du fondement de cette conception, on consultera cet article publié par le National Bureau of EconomicResearch, prestigieuse institution étatsunienne, sur les « succès » de l’ancien chief-economist Otmar Issing, aujourd’hui conseiller de Goldman Sachs : http://www.nber.org/papers/w12277

[7] La juridicisation des politiques de la BCE mérite une analyse en soi, dans la mesure où elle est à l’articulation des normes constitutionnelles nationales (avec la Cour de Karlsruhe en Allemagne) et du droit communautaire. Voir par exemple : http://www.lefigaro.fr/conjoncture/2013/06/10/20002-20130610ARTFIG00575-le-bazooka-de-la-bce-en-proces-en-allemagne.php

[8] Comme ils l’avaient fait avec Alan Greenspan, les éditorialistes économiques ont tendance à attribuer à un seul homme « exceptionnel », Ben Bernanke, les meilleures comme les pires décisions de la séquence déclenchée par la faillite de LehmanBrothers en 2008 : http://www.lesechos.fr/opinions/analyses/0203277608060-le-double-heritage-de-dr-ben-et-mr-bernanke-646655.php

[9] Cf. l’entretien récent de Mario Draghi sur l’ensemble des dossiers de la BCE, notamment la question de la supervision des grandes banques : http://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2014/html/sp140123.en.html

[10]http://www.lesechos.fr/economie-politique/monde/actu/0203284275937-zone-euro-les-risques-de-deflation-se-precisent-647155.php

[11] http://www.lesechos.fr/economie-politique/monde/actu/0203257994942-le-fmi-s-alarme-des-risques-de-deflation-dans-la-zone-euro-644699.php

[12] A nouveau, le dernier entretien publié de M.Draghi est très clair : http://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2014/html/sp140123.en.html

[13] Elles ont pour noms Securities Market Program (SMP) et OutrightMonetary Transactions (OMT), les deux consistant en un engagement fort de la banque, auprès des Etats endettés (SMP) et des banques (OMT).

[14] Pour un exemple de débat autour des positions de Issing : http://www.protesilaos.com/2012/08/otmar-issing-fallacies-eurobonds.html

[15] Sur l’idée d’une crise de la croyance économique, qui s’approfondit aujourd’hui au sein de l’eurozone : Frédéric Lebaron, La crise de la croyance économique, Bellecombe-en-Bauges, Croquant, 2010. Les économistes critiques développent aujourd’hui des analyses sur la crise des discours, notamment autour Philippe Légé et Jaime Marques Fereira, « Les conflits discursifs de gestion de la crise de la dette souveraine dans la zone euro », Colloque du CRIISEA « Discours de la crise et crise du discours », 5-6 décembre 2013.

[16] Sur la racine intellectuelle des politiques d’austérité, voir l’ouvrage de référence de Mark Blyth : Mark Blyth, Austerity : The History of a DangerousIdea, Oxford, Oxford UniversityPress, 2013. C’est à travers l’ordolibéralisme allemand que s’est épanouie l’idée que la croissance naît de la concurrence (« competition ») sur le marché mondial. Ce dogme est la croyance fondamentale de la politique économique européenne contemporaine. On le retrouve dans le « modèle allemand » comme dans le « modèle letton », et dans leurs applications de la Grèce à l’Irlande, en passant par la France.

[17] Nous nous appuyons ici sur les travaux de Clément Fontan, auteur d’une thèse sur la montée en puissance de la BCE et ses conséquences. C’est également le point de vue de Jean-François Bouchard, un « insider » qui livre beaucoup d’informations sur les tensions de ce processus de montée en puissance dans Jean-François Bouchard, L’empereur illicite de l’Europe. Au cœur de la Banque Centrale Européenne, Paris, Max Milo, 2013.

[18] En pratique, l’union bancaire repose sur différentes mesures : http://www.lefigaro.fr/conjoncture/2013/12/19/20002-20131219ARTFIG00344-l-union-bancaire-pour-les-nuls.php

[19]http://www.lemonde.fr/europe/article/2012/12/13/accord-sur-la-supervision-bancaire-dans-la-zone-euro_1805308_3214.html

[20]http://www.latribune.fr/actualites/economie/union-europeenne/20130712trib000775459/comme-la-fed-la-bce-pourrait-publier-ses-fameuses-minutes.html

[21] On lira sur ce point l’ouvrage de Jean-François Bouchard, op. cit.

[22] David Stuckleret Sanjay Basu, The Body Economic. Why Austerity Kills, Allen Lane, 2013.

   

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