L’intérêt public livré aux intérêts privés en toute opacité

Le scandale des Partenariats Public-Privé

Dans son ouvrage Services publics à crédit (Editions Libertalia), Nicolas de la Casinière analyse le désastre des Partenariats Public-Privé. Soumis aux pures logiques financières, les PPP confient le financement, la réalisation et le fonctionnement d’équipements publics (stades, hôpitaux, écoles…) à des multinationales. Au nom du secret des affaires et de la protection de la concurrence, l’opacité est la règle. Toujours au détriment des citoyens, parfois des décideurs publics. Extraits.

À l’écran, il y croit dur comme fer, au service public. Dans le film L’Exercice de l’État de Pierre Schoeller sorti en 2011, le comédien Olivier Gourmet incarne un ministre des Transports s’opposant à la privatisation des gares. Si au jeu de Monopoly, les gares sont déjà des marchandises et de pures sources de profit, ce n’est pas encore le cas dans la vraie vie. De plus en plus isolé dans le film, ce ministre de fiction s’escrime contre Bercy, fer de lance de cet abandon du ferroviaire par morceaux. Quand le film est tourné, l’idée de refiler les gares au privé n’est qu’une hypothèse de scénariste, mais très plausible, tant l’État a déjà abandonné ses fonctions régaliennes aux appétits de capitaines d’industrie et aux requins de la finance.

En 2004, un rapport du député UMP Hervé Mariton préconise déjà de céder les gares au secteur privé. Proposition présentée alors comme iconoclaste, imaginant une filiale commune SNCF-Réseau ferré de France ouverte au capital privé. C’était alors en projet pour Aéroport-de-Paris, et fut mis en œuvre en 2005 sous la forme d’une société anonyme pour gérer Orly et Roissy : si l’État n’y détient plus que 50,6 % du capital, Vinci siège au conseil d’administration aux côtés du Néerlandais Schipol group, gestionnaire d’aéroports aux Pays-Bas et en Australie.

La priorité : satisfaire les investisseurs

Pour les gares, ce n’est plus une élucubration de cinéma. Le premier exemple opérationnel diffère un peu de la proposition du député Mariton, puisque la forme adoptée est celle d’un PPP signé à la fin de l’année 2014 pour quinze ans entre l’Agglomération de Montpellier et Réseau ferré de France (RFF), pour une nouvelle gare, dite de « La Mogère ». RFF a choisi un PPP dont la société de projet est menée par le promoteur immobilier Icade. Cette filiale de la caisse des dépôts et consignations cotée en bourse est en fait mandataire d’un fonds d’investissement luxembourgeois au nom d’une rare poésie, « DIF Infra 3 PPP 2 Luxembourg », qui domine la structure financière du consortium constitué pour l’occasion. Au fur et à mesure des nouvelles générations de ses sociétés, le groupe luxembourgeois DIF renomme ses entités qui peuvent être revendues rapidement à d’autres fonds d’investissement. DIF PPP a ainsi été lancé en 2005 et clôturé en 2006, revendu au fonds écossais Aberdeen Asset Management après avoir monté des financements de projets au Royaume-Uni, aux Pays-Bas, au Danemark. Et en France : des parcs d’énergie solaire et éolienne, le palais de justice parisien, une maison de retraite médicalisée à Angoulême, des équipements hospitaliers à Caen, Douai, Belfort, l’autoroute A63 dans les Landes. Sur son site, la société luxembourgeoise qui opère dans l’Europe de l’Ouest et en Amérique du Nord affirme son credo : « DIF se centre sur l’amélioration des retours d’investissement grâce à des procédures d’optimisation et la gestion d’actifs pro-active. » Une évidence qui peut être utile à souligner : les seuls véritables partenaires à satisfaire pour ce genre de fonds d’investissement, ce sont ses propres investisseurs. Le fonds n’est redevable qu’à ces clients, pas du tout aux futurs usagers de la gare ou des hôpitaux. Mais bien sûr, un fonds d’investissement moderne se doit d’être dans l’air du temps, il affirme donc sa responsabilité, sociale, environnementale, autant dire les ficelles habituelles. Pour sceller le message, il signe une charte qui n’engage que celui qui veut bien la respecter : DIF a adhéré à l’UNPRI, United Nations Principles for Responsible Investing, et peut ainsi clamer : « Nous pensons que ces initiatives profiteront en fin de compte à nos investisseurs à travers des investissements qui minimisent l’impact environnemental, assurent la promotion d’un traitement raisonnable pour toutes les parties prenantes et l’assurance de la gouvernance appropriée. » Ce « en fin de compte » cerne les seuls enjeux avoués d’un financement « responsable » et comptable. Le plaidoyer pro domo se poursuit ainsi : « Nous croyons aussi qu’adopter ces principes environnementaux, sociaux et de gouvernance améliore la réputation de la gestion d’actifs, ce qui profitera à l’industrie et à nos investisseurs. Par conséquent, notre politique est d’appliquer ces principes à nos propres pratiques d’investissement et nous encouragerons ceux avec qui nous investissons à les adopter aussi. C’est notre politique d’engager nos directeurs sur ces questions pendant la “due diligence” et par le contrôle ultérieur. »

La due diligence est un principe anglo-saxon de vigilance sur les risques d’une opération. Ce qui prévoit des vérifications « raisonnables », un peu d’audit et de conseils d’experts, qu’ils soient comptables, stratégiques, financiers, juridiques, fiscaux voire sociaux et environnementaux. Les constats prescrivent de contrôler les établissements de crédit et les entités recueillant des fonds. Le but : identifier au mieux l’origine des fonds, repérer les risques de tout ordre. Tout cela histoire d’éviter une déconfiture financière, éventuellement une dégradation d’image. Rien à voir avec le souci d’une qualité de service de l’équipement créé via la mise de fonds.

Une gare inutile, mais appétissante pour les financiers et les promoteurs

Comme les hôpitaux ou les routes à péage, la gare de Montpellier devra donc être financièrement rentable, répondant aux attentes de dividendes des investisseurs. Opposé mordicus à ce projet de gare, le collectif Anti-Mogère remarque à propos de la société luxembourgeoise : « Ce fonds d’investissement faisait partie d’un autre groupement candidat, qui avait été exclu dès la première phase d’étude par RFF : c’est vraiment beau la concurrence, où les candidats éliminés deviennent majoritaires ! »

Autre surprise, le président de Montpellier-Métropole, Philippe Saurel, dissident PS, refuse de produire le contrat et la clause de résiliation qu’il évoque pourtant en faisant ronfler les chiffres. Maire de Montpellier héritant du projet lancé par l’équipe précédente, Saurel se dit opposé à ce projet de gare évalué à 135 millions d’euros, mais impossible de dénoncer le contrat, la collectivité étant selon lui tenue de verser « deux milliards de pénalités » pour résilier. « Ce projet, je l’ai dénoncé dès mon arrivée, souligne-t-il. Mais que voulez-vous que j’y fasse ? Il y a des projets que vous ne pouvez pas arrêter. Ce n’est pas un financement à 100 % de la métropole, alors on n’y peut rien. » (20 minutes, 16 mars 2015).

Le collectif opposé à cette nouvelle gare a voulu vérifier de quel chapeau sortait ce chiffre faramineux, comment il était calculé, selon quelles modalités. L’agglomération de Montpellier-Métropole a refusé tout net de fournir les documents. L’association a donc dû saisir la Commission d’accès aux documents administratifs (Cada), l’instance permettant de forcer la main aux élus récalcitrants quand les dossiers sont de droit accessibles aux particuliers. Philippe Saurel a pourtant signé la charte Anticor pour la transparence de la vie politique. Sur le site de la Ville, il a publié les montants des indemnités des élus municipaux. Mais pour divulguer ce qui engage les finances publiques et l’usage des transports en commun ferroviaires, la transparence disparaît derrière un nuage de fumée digne des premières locomotives à vapeur.

Têtu, le collectif Anti-Mogère cherche par tous les moyens à obtenir des documents pour comprendre comment sont boutiqués ces obscurs contrats. Une requête cible la MAPPP qui a, comme presque toujours, donné son feu vert. Le collectif veut obtenir ce fameux avis de la mission d’appui et l’évaluation préalable fournie par RFF. Demande qu’un ingénieur général des Mines de la MAPPP a envoyé paître avec cette réponse du 17 avril 2015, à encadrer : « Il appartient à RFF de vous communiquer l’évaluation préalable dont l’entreprise à la propriété. Concernant l’avis de la MAPPP, il est habituellement diffusé à la signature définitive du contrat, à savoir lorsque les délais de recours seront purgés, c’est-à-dire fin juin 2015. » Magnifique de cynisme, le second volet de la réponse est dépourvu de la moindre base juridique : les documents seraient donc publics dès qu’ils seraient inoffensifs, quand plus personne ne pourrait s’en emparer pour un recours… La première partie de la réponse est par ailleurs contredite par la Cada qui énonce que tout rapport d’évaluation est « communicable de plein droit à toute personne qui en ferait la demande, dès la signature du contrat en cause » (avis de la Cada, 11 mai 2006), en rappelant les restrictions d’usage comme « le respect du secret en matière industrielle et commerciale ».

PRSE-gare-Mogère-Montpellier

 Des montages juridico-financiers secrets

Surtout connue pour ouvrir des portes illicitement tenues fermées, la Cada joue parfois le rôle de gardien officiel des zones d’ombre, notamment au cœur des contrats, cadenassant ce secret commercial et industriel dit « secret des affaires ». Ce qui recouvre les « mentions protégées par le secret des informations économiques et financières » à la liste longue comme un bras d’honneur : situation économique de l’entreprise, santé financière, état de son crédit, chiffre d’affaires, documents comptables, et même effectifs et organigramme ! Le secret s’applique aussi aux stratégies et pratiques commerciales, mais surtout aux éléments de « stratégie technique et financière », au plan de financement, à l’actionnariat, aux « contreparties offertes en échange du prix acquitté par le cocontractant, lorsqu’elles constituent l’essentiel de ce prix ». Chacun de ces interdits est à chaque fois étayé par un avis daté de la Cada. Comme un catalogue de jurisprudences. Et pour bien boucler le couvercle, la Cada liste « certains cas particuliers », dont les PPP, où sont décrétées confidentielles « les mentions qui reflètent le montage juridico-financier et comptable que le cocontractant a imaginé et mis au point pour répondre au mieux aux besoins exprimés par la personne publique ». Précisément ce qui permettrait de vérifier si les intérêts publics sont bien protégés ou purement livrés aux fringales de rétribution des actionnaires divers de la société de projet.

Exemple à Angoulême où a été signé en 2013 un PPP pour remplacer une vieille maison de retraite par un moderne établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad). La bâtisse des XVIe et XVIIe siècles au centre-ville d’Angoulême a un certain cachet. Le groupe Vinci qui a remporté la mise et l’exploitation pour vingt-cinq ans en profite pour y caser hôtel de luxe et restaurant gastronomique, dix appartements haut de gamme et 12 logements sociaux. L’opération s’annonce fructueuse. Les militants d’Attac ont voulu voir comment dansaient les millions. Ils ont réclamé des liasses de dossiers du contrat et les annexes. Le montant des loyers à verser à Vinci ? Confidentiel ont rétorqué l’hôpital, le département, la mairie. La Cada a déverrouillé ces refus. Une copie du contrat est alors communiquée à Attac, mais 58 pages ont carrément été rendues illisibles par de méchants coups de feutre noir couvrant des lignes et des lignes de texte sous les rayures. Et les annexes financières sont carrément absentes. Tout le montage juridique et financier passé aux oubliettes. Circulez, il n’y a rien à voir. Cette communication très sélective a été avalisée par la Cada qui précise que oui « le contrat de partenariat constitue un document administratif » et est donc communicable de plein droit à tout citoyen, agacé ou affable, « à l’exclusion des mentions couvertes par le secret en matière industrielle et commerciale : ce secret implique d’occulter, dans le contrat lui-même, les mentions qui définissent le montage juridico-financier et comptable ainsi mis au point par le partenaire retenu ». Face à ce placement sous scellés privés d’informations d’intérêt public, Attac Charente a donc saisi son député.

Petit-neveu de François Mitterrand, passé du PS au groupe radical de gauche, le député Jérôme Lambert a alors posé en juin 2013 une question écrite au ministre de l’Économie, remarquant que « par le biais des PPP, le citoyen n’a plus accès aux données concernant les montants et les financements des investissements publics ainsi que des redevances que devra payer l’entité publique. Alors que le gouvernement prône une totale transparence, les partenariats public-privé s’entourent de la plus grande opacité ». Il demande « des mesures pour faire respecter les règles de la plus élémentaire démocratie à savoir, porter à la connaissance des citoyens l’utilisation de l’argent public ». La réponse du gouvernement donne juste une petite faille possible : « Les documents financiers du contrat de partenariat ne sont pas par principe communicables. Cependant, ils le deviennent s’ils ont été annexés aux délibérations de l’assemblée délibérante de la personne publique ». S’ils sont annexés.

Nicolas de la Casinière

Pour poursuivre sur le sujet, lire Nicolas de la Casinière, Services publics à crédits. A qui profitent les Partenariats Public-Privé, Libertalia, 2015.

Ecoutez ici une présentation sur les PPP dans le secteur de l’eau.

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